美国大规模减税对全球的影响及我应对之策

李长久

新华社高级编辑,中国国际经济关系学会顾问,中国美国经济学会顾问,中国国际贸易学会顾问等

在美国民主党议员一致反对的情况下,美国国会参众两院2017年12月20日通过30年来美国最大规模减税法案。12月22日特朗普总统签署了这个减税法案。“特朗普总统的最大成就–—规模达1.5万亿美元的税改方案–—最终以一种‘突击’方式尘埃落定。”美国大规模减税,不仅将加剧国内争端和斗争,而且将引发大国竞相减税之战。我们要深入研究美国大规模减税对中国的影响并采取有力应对政策和措施。

30年来美国最大规模减税与国内之争


特朗普政府这次减税是1986年以来美国最大规模减税,但是,这次减税对美国经济社会发展的利弊以及对各阶层和群体的利害关系,美国国内存在重大争端。

美国税率大变动始于20世纪30年代。在20世纪30年代大危机期间,1933年3月4民主党人罗斯福就任美国总统后实施“新政”的主要内容之一是提高公司和个人的最高税率。将公司的最高税率从1941年的31%提高到1945年的40%;把个人所得税的最高税率从81%提高到94%。1981年共和党人里根入住白宫后进行税制改革,主要是降低公司和个人的最高税率。里根政府废除了原来最高税率50%、最低税率11%和共分11档的累进税制。里根政府进行税制改革的结果是把公司所得税最高税率从46%降至34%,把个人所得税最高税率从50%降至28%。

根据特朗普总统签署的税改法案,美国联邦公司所得税税率从35%降至21%;对美国公司留存海外的利润一次性征税,其中现金利润的税率为15.5%;推行“属地制”征税原则,即未来美国公司的海外利润将只需在利润产生的国家交税,而无需向美国政府交税。美国跨国公司可能会利用这一税收优惠将约4000亿美元资金汇回国内。为鼓励公司长期投资,公司所得税税改内容是永久的。在个人所得税方面,维持目前联邦个人所得税税率7档不变,但大部分税率有所下降,其中最高税率从目前的39.6%降至37%。此外,个人所得税标准抵扣额将翻倍,但对地方和州税等税收抵扣设定上限。个人所得税变动的有效期仅到2025年底。

主流研究研究机构和经济学家认为,大规模减税对美国经济增长的助推作用有限。美国国会参众两院联合委员会预测,未来十年内,大规模减税将推动美国经济增速年均提高不到0.08个百分点。美联储主席耶伦表示,美联储与大多数经济学家对大规模减税作用的分析一致,都认为大规模减税可能会小幅提升未来几年美国经济增速。美联储预测,2017年和2018年美国经济增长率分别为2.5%,高于2016年1.6%的增长水平。但到2019年和2022年,美国经济增长率将分别回落至2.1%和2.0%。野村证券首席美国经济学家刘易斯•亚历山大称减税与增加支出的叠加料将在2018年为美国国内生产总值(GDP)贡献大约0.7个百分点(其中可能有一半来自政府支出的增长)。他预计,2019年贡献0.2个百分点。野村预计,2019年之后,财政刺激措施将拖累经济增速,因为这类措施将会拉升短期甚至长期利率。

高盛公司经济学家预测,2018年和2019年美国经济增长率分别为2.6%和1.7%。需求上升(主要来自消费的增加)将刺激就业,2018年和2019年美国失业率将分别降至3.5%和3.3%,回落到1952年3.3%的失业率水平。

美国财政部的数据显示,截至2017年9月8日,美国联邦政府拖欠的债务总额已经达到20.162万亿美元。大规模减税和大幅增加军费开支将导致美国联邦政府财政赤字和债务急剧增加。美国国会参众两院税收联合委员会预测,未来十年内,仅大规模减税将使美国联邦政府财政赤字增加1.46万亿美元。美国跨党派研究机构“争取制定负责的联邦预算委员会”预计,到2027年,美国联邦政府债务占美国国内生产总值(GDP)的比重将从2017年的77%上升至99%。美国前财长劳伦斯•萨默斯指出,大规模减税将进一步推高美国财政赤字,必将限制政府在基础设施、人力资源以及科技创新领域的投资,无助于提高美国潜在经济增长。美国《华盛顿邮报》网站2017年12月22日发表题为《特朗普签署税改法案》的文章介绍,一些共和党人士也担心,在没有开展积极公共行动的情况下,共和党可能因为此次税改面临政治上的强烈反对。

20世纪80年代以来的美国税制改革一直被认为是“劫贫济富”的。根据美国税收法,美国个人所得税分为“收入税”和“薪资税”。投资家、美国第二大富翁巴菲特介绍,2010年,他的净资产达450亿美元,全年缴税694万美元,仅占应税收入的17.4%,而在他办公室工作的20位职工的平均纳税率却高达36%。纽约大学教授努里尔•鲁比尼指出,特朗普政府大规模减税所减税额的四分之三都有利于那些收入最高的1%的富人。

联合国人权事务高级专员办事处网站2017年12月15日援引美国人口普查局2017年9月发布的最新官方数据显示,超过4000万美国人(占美国人口比例的八分之一)生活在贫困中。其中近一半人口生活极端贫困。联合国极端贫困与人权问题特别报告员菲利普•奥尔斯顿担心,美国改变税收和福利政策方向的计划可能会对最贫困的20%美国人造成毁灭性影响。他指出:“税收改革一揽子计划表明了美国成为世界上最不平等社会的企图。这将大大加剧最富有的1%美国人与最贫穷的50%美国人之间已经非常严重的财富和收入不平等现象。”

美国大规模减税引发大国竞相减税之战


在经济全球化、各国经济越来越相互依存的情况下,各国应加强税收政策协调。美国前财长萨默斯认为,美国不应该加入全球竞争性减税,而应成为全球税务调协的关键。但是实际形势却是,美国大规模减税正在引发大国竞相减税之战。

关于大国间税率水平比较,经济合作与发展组织(OECD)提供以下三组数据:

一,截止2016年12月,美国联邦公司税率为35%,加上地方税后的综合公司税率达38.92%;法国公司税率为34.43%;德国公司税率为30.8%;日本公司税率为29.97%;英国公司税率为20%;爱尔兰公司税率为12.5%。

二,2015年,美国税收占本国GDP的26.4%,低于OECD成员国税收占这些国家GDP的34.3%的平均水平。

三,由于种种抵扣和税务漏洞,美国公司所得税实际税率为18.1%,低于日本、德国、法国、英国、加拿大和意大利六国平均19.4%的公司所得税税率。

综上比较,美国公司所得税实际税率并不高。公司所得税税率高低,影响公司生产成本和投资;个人所得税税率高低,影响个人消费能力。两者都影响各国竞争力和出口。因此,美国大规模减税将引发大国竞相减税之战。

法国总统马克龙表示:“我对税收问题有很简单的原则:要降税,也应该减少公共开支。在这一点上我和勒庞有很大分歧,她主张大幅增加政府开支。在这方面她和激进的左翼观点差不多。”马克龙建议减税100亿欧元,无论涉及家庭还是企业。他建议将企业所得税税率降至25%,以便增强企业的吸引力。

德国媒体公布的一项调查结果表明,多数德国经济学家主张德国应推出普惠式减税政策,尤其应减轻中产阶层过重的税负。参与调查的110名德国经济学家中,60%经济学家认为德国中产阶层的税负“太重”;61%的经济学家认为德国应对所有阶层实施减税。此外,四分之三的经济学家建议引入根据通货膨胀调整税率的机制来防止税级攀升。所谓税级攀升是指当通货膨胀发生时,纳税人因薪酬账面水平上涨而被推高至较高税收级别,但薪酬的实际水平并没有增长。

日本企业承受的实际税负并不沉重,这是因为多年来,日本在优化税制方面主要依靠“减法”,通过各种减免政策激励日本企业增加投资和雇用人力,以改善日本经济。《经济参考报》2017年3月24日援引日本西村朝日律师事务所律师锦织康高介绍:直到大概三年前,日本的法人税税率还是40%,现在快速降至30%。日本企业的税率高于23%,但松下2015年度实际缴纳的法人税仅占税前利润的不到7%,日本小企业的税率为15%。到日本的海外游客:2013年突破1000万人,2016年达到2403万人,目标是2020年达到4000万人。日本拟修改免税政策,从2018年起,从分别在“一般物品”与“消耗品”一次买满5000日元才能免税,放宽为不限品项合计满5000日元就能免税,以吸引海外游客和消费。

特朗普签署的减税法案还推出了税基侵蚀与反滥用税,即如果跨国企业与海外分支机构或总部的交易降低了这些企业在美国的纳税义务,美国政府将对此类交易征税。这种新税种将限制跨国企业通过此类内部交易来避税,还将阻止它们将产业或知识产权、专利等无形资产转移到其他国家。华盛顿智库彼得森国际经济研究所高级研究员加里•克莱德•赫夫鲍尔指出,税基侵蚀税将破坏当前的全球产业链,有可能引发美国贸易和投资伙伴的抗议和报复,甚至可能引发在世界贸易组织(WTO)的诉讼。欧洲五大经济体法国、德国、意大利、西班牙和英国财长已联合致信美财长姆努钦,他们指出,美国减税法案的部分内容可能违反目前双边税收协定和世界贸易规则。五国财长表示,欧洲方面或采取报复性措施。

中国将受到多大影响和应对之策


世界银行发布的《2017年全球营商环境报告》称,2016年所有国家(地区)平均总税率为40.6%,中国总税率为68%,居世界第12位。我国权威人士认为,世行总税率“意义不大”,此说法也不靠谱。

中国财政部前部长楼继伟认为,“世行测算的总税率属于微观税负分析,其指标范围和数据的选取与通行算法差异较大,用这一指标作国与国之间横向税负比较意义不大。”他说,“比较税负,关键看宏观税负,既总收入与名义GDP的比值。”如果不包括国有土地使用权出让收入,2014、2015年我国宏观税负均为29%左右,如果计入国有土地出让净收益,宏观税负分别为30.2%和29.8%。“从国际比较来看,无论哪个口径,我国宏观税负都低于世界平均水平。”分析减税原理,他指出,尽管增值税17%的最高税率没动,但改革使得可抵扣项增加,税基变小,实际上就是降税。再加上不动产纳入抵扣范围,减税力度更大。“因此,2016年减税超过5000亿元是实实在在的,比当初预值的减税规模还大。”

中国社科院财税研究中心执行副主任闫坤等依据广义政府财政收入数据,计算的2013-2016年宏观税负分别为35.1%、35%、33.5%、32.8%;进行同口径下的横向国际比较,根据国际货币基金组织(IMF)数据库2015年数据计算,美国、英国、法国、瑞典、巴西、俄罗斯的宏观税率分别为31.8%、38.5%、53.5%、49.8%、41.5%、41.1%。从横向比较,中国宏观税率33.5%,既低于主要发达国家、又低于主要发展中国家的税率水平。

新加坡《联合早报》网站2017年11月6日发表张杰的文章分析,一方面,2014年至2016年中国宏观税负分别为29.1%,低于世界38.8%的平均水平。但是,中国制造业附加值创造能力,显然要低于主要发达国家。这就造成中国制造业的附加值能力与真实税负水平之间突出的不对称问题。另一方面,与美国相比,美国没有增值税,只有35%的所得税,再加上地方税、保险费等五个百分点,总计税负为40%。在这种情况下,美国公司所得税税率从35%下调至21%,必将对中国制造业的国际竞争优势造成极大的负面冲击,对中国从“制造”向“创造”转变造成多方面的竞争。

香港《南华早报》网站4月28日发表弗兰克•唐等题为《特朗普的减税计划对中国构成新的威胁》的文章援引清华大学国家金融研究院副院长朱宁的话说,美国的税收可能包括进口关税,将“吸引更多中国制造商向美国投资和削弱中国出口商品的竞争力”。

自2004年起我国开始新一轮税制改革以来,我国一直实施减税政策。2008年中央经济工作会议提出“实行结构性减税”,2015年中央经济工作会议要求“实行减税政策”,2016年中央经济工作会议要求“减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”。特别是以营改增为代表,我国减税成效明显,实施营改增,中国终结了营业税历史,五年来减税1.7万亿元,2600多万户纳税人收益。工信部数据显示,2017年“放管服”改革累计效应持续显现,减税降费新措施全年为企业减负超过1700亿元。但是,在西方大国竞相减税的冲击下,在我国还存在土地成本高、劳动力优势趋弱、利率较高、企业利润率较低等情况下,我国仍需继续深化税制改革,支持实体经济降低成本,营造更好的营商环境,提高我国经济总体竞争力。

一,降低高新技术企业税负

降低高新技术企业税负从而增加研究投资和提高自主创新能力,确保我国经济从高速增长时期转向高质量发展阶段,深化经济结构调整,提质增效,提高我国经济竞争力。

二,继续减轻中小企业税负

支持小微企业税收优惠政策扩围,减半征收企业所得税的小型微利企业年应纳税所得额上限从6万元提高到50万元,科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例从50%提高75%。但是,与大企业相比,中小企业筹资仍较困难,利润有待继续提高。因此,要继续降低中小企业税负,使中小企业在扩大就业和向群众提供日用品、不断满足人民日益增长的美好需要等方面发挥更大作用。

三,加大对低收入群体的支持力度

我们不仅做“减法”还做“加法”,确保贫困人口脱贫,实现全体人民共同富裕。

必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。要继续加大对低收入群体的支持力度,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽。使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

四,继续控制行政业性开支

2013年以来,中央设立的行政事业性收费由185项减少至51项,减少幅度超过72%,其中涉企收费由106项减少至33项,减少幅度为69%。中央层面的降费,每年可减轻社会负担超过3200亿元;省级层面的降费,每年可减轻社会负担超过470亿元。但有学者测算,2014年中国财政承担人员达6400万人以上,财政承担人员与我国总人口的比例为1:23,已经达到甚至超过某些发达国家的平均水平。我们仍需控制行政机构编制,从而控制行政事业性开支。

五,继续调整进出口关税

2017年11月,中国财政部宣布下调187项商品的进口关税,平均税率由17.3%降至7.7%。继2017年12月1日降低部分消费品进口关税之后,自2018年1月1日起,中国还将对能源、医药、制造业、信息技术等部分进口产品的关税进行调整。

在乌拉圭回合协议中,美国、欧盟、中国平均进口关税分别为3.5%、5.1%、9.9%,美方认为美国吃了亏;世界贸易组织大多数成员如欧盟和中国都有增值税,产品出口时退税,而美国无增值税,无所谓退税,美方认为美国再次吃了亏。美国国会参众两院领导人正在推动对进口商品征收20%关税的提案。2017年前11个月,中国对美国的商品贸易顺差已经超过2016年中国对美国商品贸易顺差总额。我们要继续扩大从美国进口能源、高技术产品和农产品,尽力妥善解决中美贸易争端,避免爆发两败俱伤的贸易战。

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本文系华语智库专家学者 李长久 专稿,转载请注明出处、作者和本文链接


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