石丽荣:揭开美国网络治理政策的面纱——对“多方”治理模式的分析

华语智库专栏作者 : 石丽荣(北京外国语大学国际关系学院博士生)

此文系作者1月20日在华语智库第二届论坛上的发言

在当前国际网络空间治理领域,存在着“多利益相关方”(简称“多方”)治理和多边治理两种治理模式的矛盾。坚持多方治理的一方是以美国为代表的网络发达国家;坚持多边治理的是以中国、俄罗斯为代表的网络发展中国家。两种治理模式都坚持与互联网相关的利益攸关方广泛参与对网络空间的治理。两种模式的主要区别是政府的地位问题。多方模式坚持政府与其他治理主体一样,不享有突出地位,不主导治理;多边模式则坚持政府的主导性,认为国际网络空间应在联合国等多边政府框架下由政府之间通过协商、各方广泛参与的基础上共同治理网络空间。

近年来美国坚定推行多方治理模式,但其主导国际网络空间治理秩序的事实不仅让美国的多方政策大打折扣,也削弱了国际社会对多方模式本身的信心。那么,美国版的多方模式到底是什么,与国际互联网社群一贯认可的多方模式有什么区别,其多方政策实质又是什么等问题与国际网络空间治理发展联系紧密,值得深思。

一、美国版的“多利益相关方”模式


多方模式源于国际互联网社群自发建立的国际社群组织的工作模式。以“国际互联网工程任务组”(IETF)的工作理念为例:“我们反对总统、国王和投票;我们相信协商一致和运行的代码”。[1]国际互联网社群组织在工作模式上排斥政府权威,倡导国际互联网社群之间的合作,依赖互联网技术由互联网社群自下而上进行自治。

2011年5月,美国白宫发布了《网络空间国际战略》,文件提出:“国际社会就互联网治理问题进行集中讨论时,必须按照‘多利益相关方’方式进行”。[2]这是美国政府在国际网络空间治理问题上第一次通过官方文件正式表态支持多方模式。2012年9月,美国国会参、众两院通过了《关于表达美国国会就保护和推动促使互联网蓬勃发展的多方治理模式相关行动的意见》议案(以下简称《关于多方模式》意见),进一步支持多方治理模式,[3]为白宫的多方主张进行背书。至此,美国国内就国际网络空间治理方案达成广泛共识,形成了国内、外协调一致的多方政策主张。

根据《网络空间国际战略》,美国政府对其多方政策的定义是:所谓多方是包括政府在内的所有相关利益方,实施多方模式的关键是必须允许非政府利益相关方在参与讨论时与政府享有同等资格。[4]可以看到,美国政府强调非政府行为体在治理体系中与政府行为体的平等地位,政府行为体并不享有主导性地位。特别是在美国国会通过的《关于多方模式意见》中,更是明确指出美国要致力于推动一个不受政府控制的全球互联网。以上两个明确体现美国官方意见的文件反映出,美国政府的多方模式即全球多方行为体参与但不受主权政府控制的模式,主权政府不享有不同于其他行为体的特殊地位。

二、美国“多方”政策的提出


虽然美国第一次正式通过文件官方宣布多方政策是在2011年,但美国的多方立场和对于多方模式的支持远远早于2011年。美国最早对“多方”政策的阐述出现在1998年。1997年7月1日,美国商务部长应克林顿总统要求着手私有化互联网域名系统(DNS),以鼓励竞争和推动国际社会广泛参与对DNS的管理。1998年1月30日,美国商务部下属的国家电信和信息管理局(NTIA)发布了《改善互联网名称与地址技术管理》(亦称“绿皮书”)并向公众征求意见。 “绿皮书”中明确NITA授权一家非营利性机构接管互联网DNS系统管理的计划,文件就新的管理域名系统机构的相关四原则进行规定,其中的私营性质的自下而上的协调和具有全球代表性两个原则是多方模式的典型特征。

1998年6月,以《绿皮书》为基础的《互联网名称和地址管理》政策文书(又称“白皮书”)发布。“白皮书”中,美国政府明确说明:美国致力于将DNS管理最终置于私营部门领导下进行治理,DNS管理不应置于国家主权或者国际间政府组织下,主权国家仅在管理国家级顶级域名(ccTLD)方面拥有主权国家的权威。[5]同时宣布美国政府将计划成立新的DNS管理机构—互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)。对于这个新的机构,美国政府在“白皮书”中强势表态:在ICANN运行未达到稳定状态之前将对其进行技术监管,这一监管预计不晚于2003年9月30日结束,但事实上美国的监管一直持续到2016年9月30日结束,这期间美国对ICANN的监管屡次到期屡次续约,而美国政府对此给出的理由一直是美国放弃监管会影响DNS的稳定和安全运行。

从1998年到2016年接近二十年间,美国在国际社会一直提倡通过多方模式治理互联网,并且始终强调主权政府不得干预或者主导治理进程,但是,相当矛盾的是,美国政府自身作为主权政府却一直独享对国际互联网治理体系的监管权。期间其他主权国家对美国这一自相矛盾的行为提出质疑,并要求改变美国主导的国际网络空间秩序,但是美国却成功占据主导地位。下文将从美国多方政策发展过程角度分析美国如何做到在国际网络空间内成功推行和实践美国版的“多方”模式。

三、美国多方政策的发展过程


总体来说,这个过程可分为三个阶段:美国多方政策的孕育阶段、ICANN成立后多方治理政策在国际范围内的实验和发展阶段、奥巴马政府上台后至今的多方政策高速发展与调整期。

第一阶段:美国多方政策的孕育阶段(1969阿帕网诞生-1998年ICANN成立)

这一阶段美国政府对互联网管理的总体特征是:政府与科研部门、私营部门合作方式灵活高效,政府提供资金,科研部门开发技术,私营部门进行应用;主导治理的行为体前期是科研部门,后期是美国政府与私营部门合作体。

美国政府在与科研部门合作过程中,逐渐培养出一股强大的互联网社群力量。这支互联网社群是由创造和发明互联网的工程师、科学家和相关专业的研究人员所组成的跨国网络组织,负责制定互联网技术标准、软硬件开发,核心互联网资源DNS系统的管理和维护等。在互联网社群中,逐渐出现一批技术元老和精英,围绕这些精英互联网社群自发组织建立了一些专门的互联网技术和标准组织。这些互联网技术和标准开发组织成立时间不同,具体任务不同,但具有共同特征:非政府非盈利,组织和工作方式上开放、民主、透明,排斥政府权威,倡导国际合作与协商、坚持互联网社群自下而上对互联网进行自治。这种组织和工作方式逐渐成长为独特的互联网哲学和文化。这些以全球互联网社群为目标的互联网标准组织在全球互联网社群内被广泛认可,影响力不断扩大,成为国际互联网的重要治理主体。

互联网发展早期,美国政府和科研部门以及私营部门的合作推动了互联网技术的快速发展,但这一合作模式中存在一个严重的问题,正如著名的互联网治理专家弥尔顿•穆勒(Milton Muller)所观察到的:在互联网技术的应用阶段,美国政府往往将技术应用与管理外包给私营部门。[6]在政府与私营部门进行合作后,科研部门作为技术的发明者与技术的管理没有关系了,这种模式引起了互联网社群的强烈不满。伴随互联网社群的力量崛起,于是产生了互联网社群与美国政府支持的私营部门之间就互联网技术管理权的争夺;双方还就互联网的治理产生分歧,互联网社群主张通过社群自下而上进行自治,反对政府自上而下进行管理。同时,伴随互联网的国际化,美国政府与私营部门的合作除了面临日益国际化的互联网社群的不满,还引起了美国境外其他主权国家政府、组织等多方行为体的质疑与不满。来自国际社会的压力促使美国开始调整其治理模式以应对国际化的互联网/网络空间治理。

面对其他主权国家政府以及私营部门等多元化治理主体参与互联网治理的要求,美国政府开始着手调整治理安排:一是继续培养和发展现有的互联网社群组织。现有组织有一些显著特点:首先,这些组织虽然是国际组织,但在早期主要还是以北美或者说美国互联网社群为主,最多再加上一些来自美国盟国的互联网社群代表,所以从成员组成上更多体现的是美国社群力量,具有天然的亲美倾向;其次,这些组织与美国政府的关系非常微妙,容易为美国政府所左右。这些组织一方面强调独立强调自治,但另一方面,与美国政府却存在着非常紧密的资金和人事关系。具有上述特征的现有的互联网社群组织,作为国际互联网治理的主体,非常有利于美国的利益实现和诉求表达,美国一方面通过这些组织缓解国际社会给予的压力,一方面利用双方间紧密的关系间接控制国际互联网。美国的第二种做法是:模仿现有互联网组织的工作模式,即多方模式,成立新的实际由美国控制的所谓全球多方互联网组织,比如成立ICANN。美国看中了这类组织在国际互联网社群内的高认可度,因此模仿其组织文化和工作模式,建立实质受美国政府控制的全球互联网组织将是很好的选择。于是在美国的支持下,ICANN成立,ICANN自称是个典型的多方治理机构,但在ICANN控制互联网核心资源问题上美国特别坚定:为了维护国际互联网的稳定,负责管理和分配互联名称和数字地址的ICANN由美国监督。

美国政府为了解决来自国际社会多元化治理主体参与互联网治理的要求,在互联网日益国际化的背景下,选择成立ICANN,将各国主权政府、国际互联网社群、全球范围内的私营部门均纳入ICANN,将ICANN设计成为全球“互联网多利益相关方”社群代表,强调各方的平等地位,排斥主权政府主导ICANN,通过与ICANN的合同关系,保障美国在ICANN中唯一的主导地位,从而开始了以ICANN为主要场所在全球范围内推行美国主导的多方政策,逐渐发展出美国版的多方模式。

第二阶段:ICANN成立后多方治理政策在国际范围内的实验和发展阶段(从1998年ICANN成立到2009年奥巴马政府上台之前)

第二阶段的总体特征是:美国版的“多方”主张的确是多方的参与,但“多方”要接受美国的监管和主导权威;美国的反对政府权威是反对其他主权国家政府权威,不反对美国政府的权威。这一阶段主导治理的是美国政府。

1.ICANN成立

在美国的支持下,ICANN成立。ICANN自称是个典型的多方治理机构。为了体现ICANN的多方属性和满足来自其他主权国家政府等多元行为体参与治理的要求,ICANN专门设立了政府咨询委员会(GAC)、一般会员咨询委员会(ALAC)等咨询机制接收来自各利益相关方的诉求。但在ICANN控制互联网核心资源问题上美国特别坚定:为了维护国际互联网的稳定,负责管理和分配互联名称和数字地址的ICANN由美国通过合同进行监督。虽然合同有失效期限,但美国政府不断通过续签合同保持对ICANN的单边监管,从而主导国际网络空间治理秩序。

2.布达佩斯网络犯罪公约(Convention on Cybercrime)

2001年11月,欧洲理事会26个成员国以及美国、日本、加拿大和南非等30个国家在布达佩斯签署《布达佩斯网络犯罪公约》。这是全球范围内第一部针对网络犯罪所制定的国际公约。《布达佩斯网络犯罪公约》被认为是国际社会第一次通过多边努力解决互联网治理中的司法问题,但是俄罗斯、巴西、印度、中国等国认为该公约在适用性、公平性和维护国家司法主权方面存在重大缺陷并拒绝签署。该条约签订后,在美国国内也遭到了来自美国公民自由联盟等组织的反对,[7]但是国会仍然通过了该项条约。虽然该公约备受争议,但至今在国际网络犯罪治理领域仍未建立被广泛接受的治理机制的情况下,由欧美国家主导的《布达佩斯公约》仍是最主要的治理机制。由此可以看到,美国在国际网络空间治理领域推动的多方政策中所倡导的反对政府权威,实质上是反对非美国和非盟国政府的权威。

3.信息社会世界峰会(WSIS)两阶段会议

WSIS两阶段会议的召开有两个目的:一是为了解决发达国家与发展中国家之间的数字鸿沟问题,二是为了讨论网络空间的治理问题,但会议就治理问题却并未达成一致认识。[8]虽然会议第一次明确了国际网络空间的多方参与治理原则,但主办方是联合国和国际电信联盟等国际多边组织,因此会议成果文件中强调在治理模式上坚持政府主导的多边方式。[9]对此,在WSIS第二阶段会议召开之前,作为重要的会议参与方,美国政府在2005年6月30日公布了“美国关于互联网域名和地址系统的原则声明”,声明中,美国政府明确表明将继续保留对ICANN的互联网域名和地址系统功能的监管,同时坚持在互联网核心资源管理上排斥政府权威,强调美国将继续以市场为基础由私营部门领导互联网发展。[10]可以看到这一声明表达了美国政府强烈的对互联网的单边控制意愿,一方面排斥其他国家政府主导治理,一方面重申美国政府的监控地位。

这一阶段,在国际网络空间治理主体问题上,美国政府在互联网核心资源治理上推行名义上的多方治理模式,在其他治理议题领域内则与盟国积极合作,通过西方国家政府间合作制定条约、规则并主导治理。可以看出,美国这一时期凭借其技术上的优势、强大的规则塑造和议程设置能力,实现了对网络空间的单边控制,体现出美国的网络霸权属性。

第三阶段:美国多方政策的高速发展与调整期(2009年-现在)

1.高速发展期

2009年奥巴马进入白宫当政,奥巴马政期间出台的网络空间相关政策与文件与历届政府相比是数量上最多的一届。2011年5月、7月连续出台《网络空间国际战略》与《网络空间行动战略》,在这两份文件中,奥巴马政府明确提出了美国政府的“多方”治理政策,同时强调通过建立一套国际网络空间行为规范,从经济、军事和国际合作等方面展开网络空间的治理,这也构成了奥巴马国际网络空间治理的核心内容。可以看到,奥巴马一方面继承了前任政府在网络空间治理上的多方政策,并在此基础上将这种政策提高到战略高度;另一方面,作为国务卿的希拉里通过“互联网自由”战略大力推行互联网外交,积极发挥网络软权力,维护美国在国际网络空间的主导地位,利用互联网在2011年积极促成中东北非等地的“阿拉伯之春”,也经常利用互联网自由对中国、俄罗斯等国施加压力,用互联网自由议题代替网络主权议题,拒绝认可中国等国提倡的网络主权。这个阶段对美国政府来说,其一贯坚持的由美国单边主导的所谓多方治理政策进入了高速发展期。

2.调整期

但就在2013年,“棱镜门”事件突发,国际社会赫然发现美国滥用其对国际网络空间的监控权,对全球大搞大规模网络监控。美国名誉扫地,作为应对,美国政府对多年来推行的排斥国家政府权威的多方治理政策进行调整,并表态美国政府要放弃对ICANN的监控,推动完成ICANN的国际化和私营化。表面上看,美国的表态至少在向国际社会表明要放弃美国政府的特殊地位,要真正实现多年来提倡的不受政府和政府间组织控制的多方治理。

2016年美国政府放弃了对互联网号码分配局(IANA)的监控,将IANA移交给了“国际互联网相关方”代表—ICANN,结束了对ICANN的监控。表面上看,美国政府的确放弃了单边治理路线,但是仔细研究美国的移交方案,可以发现,美国对监控权的移交具有不彻底性。具体表现在:首先,改革后的ICANN作为在美国加利福尼亚州成立的非盈利公司,在公司法上仍然受美国加州法律制约,必须为美国法律负责;其次,美国在移交方案中附加了条件,即新的ICANN要坚决杜绝政府或政府组织的主导;最后,美国政府放弃对ICANN的控制是部分放弃,美国政府只是废除了与ICANN签订的监管IANA合同,但ICANN仍保留了美国商务部与VeriSign公司之间的合同,VeigSign作为.com和.net域名服务器的管理者执行ICANN的相关决定,并听从美国政府有关根域名文件的指令。所以,可以说,美国推动ICANN的国际化和私营化,放弃对ICANN的监管,对其单边主导的多方政策进行了调整,但是这种调整后的政策实质并未改变—仍以保障美国政府主导、排斥其他主权政府和政府组织主导为目标。

3.最新发展

2017年特朗普上任,美国的网络治理政策进入了不确定期。首先,特朗普执政一年,其网络政策走向仍有待观察。其次,虽然仅仅执政一年,但特朗普却推翻了奥巴马政府的很多互联网政策,比如美国政府一贯坚持的“网络中立性”原则。2015年6月正式生效的《开放互联网法令》在宽带接入服务方面确立了不得屏蔽,不得限制,不得提供有偿的差异化接入服务的“三不”原则,从法律上确定了网络中立原则,但在2017年12月14日,则被联邦通信委员会(FCC)废除。

网络中立原则对美国来说至关重要。网络中立与信息的自由流通不可分割,推翻这一原则等于推翻了信息自由流通这一美国政策的核心价值观之一。“信息自由流动”可以说是美国推行的网络文化的一面旗帜,在这面旗帜下,中国政府的互联网内容审查制度屡次被美国抨击。美国一直用“信息自由流动”来避开中国等国提出的“网络主权”议题。认为“信息自由流动”高于“网络主权”,并因此否定网络主权。而网络主权又是多边治理的重要理论基础,破坏信息自由流动原则就等于在部分否定美国在网络主权问题上的立场。另外,美国一直提倡政府角色在互联网治理中的有限性,但是2016年10月正式生效的《宽带客户隐私保护规则》》却在特朗普上台三个月内就被废止。这份互联网时代重要的客户隐私保护法规被特朗普废止便是新政府加强政府作用的体现。

无论是取消“网络中立”原则的法律地位,还是废除互联网用户隐私保护,这些政策调整并不代表美国政府要放弃在网络治理中以市场为导向以政府为主导的思路,恰恰相反,这些政策调整往往基于长远的战略思考和安排,特别是在大数据、物联网、AI等新的治理议题不断出现,区块链等新技术的不断推动下,美国的政策调整往往预示着整个网络空间的发展方向。

纵观美国多方政策的整个发展过程,中间的确发生了很多变化,但其中有一点始终未变:无论做怎样的改变和调整,美国在国际网络空间治理领域的多方政策始终以保障和实现美国在网络空间中的国家利益为基本原则,始终以单边主导国际网络空间治理为目标。


[1] David D. Clark, A Cloudy Crystal Ball– Visions of the Future, Presentation given at the 24th Internet Engineering Task Force Meeting, July 16, 1992. Available at: <https://groups.csail.mit.edu/ana/People/DDC/future_ietf_92.pdf>(上网时间:2018年1月14日)

[2] The White House, International Strategy for Cyberspace, May 2011, p. 22. Available at: < https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf>(上网时间:2018年1月14日)

[3] 112th Congress, H.Con.Res.127 – Expressing the sense of Congress regarding actions to preserve and advance the multistakeholder governance model under which the Internet has thrived, September 10, 2012. Available at: < https://www.congress.gov/bill/112th-congress/house-concurrent-resolution/127/text >(上网时间:2018年1月14日)

[4] The White House, International Strategy for Cyberspace, May 2011, p. 22. Available at: < https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf>(上网时间:2018年1月14日)

[5] NTIA, Management of Internet Names and Addresses, Federal Register, Vol. 63, No. 111, June 10, 1998. p. 31744. Available at: <https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-1998-06-10/pdf/FR-1998-06-10.pdf>(上网时间:2018年1月14日)

[6] Milton Mueller, Ruling the Internet—Internet Governance and the Taming of Cyberspace, Cambridge: The MIT Press, 2002, p. 82.

[7] 详见:https://www.aclu.org/other/seven-reasons-us-should-reject-international-cybercrime-treaty(上网时间:2018年1月14日)

[8] John W. Berry, The World Summit on the Information Society (WSIS): A Global Challenge in the New Millennium, Libri, Vol. 56, 2006. Available at: <http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.308.1621&rep=rep1&type=pdf>(上网时间:2018年1月14日)

[9] 详见《日内瓦宣言》

[10] The NITA, U.S. Principles on the Internet’s Domain Name and Addressing System, June 30, 2005. Available at: <https://www.ntia.doc.gov/other-publication/2005/us-principles-internets-domain-name-and-addressing-system>(上网时间:2018年1月14日)

 

本文系华语智库专家学者 hyhd 专稿,转载请注明出处、作者和本文链接


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