缅甸新总统治下外交会否有“钟摆现象”?

张云飞

张云飞

华语智库高级研究员。新华社译审,知名缅甸问题专家。曾担任新华社仰光分社首席记者,新华社《环球》杂志社总编辑兼总经理。
张云飞

3月28日,缅甸内比都,缅甸举行议会会议,选举新总统。缅甸国务资政兼外交部部长昂山素季和新当选副总统吴温敏(左)出席。图片来源:视觉中国

友人尖锐地问道:缅甸新总统吴温敏治下在对外关系方面会有“钟摆现象”吗?笔者当时未置可否,事后细想便以为问得很有意思。值得探讨一下这个问题,料想这对中缅关系也有裨益。

“钟摆现象”本是物理现象。在外交领域,某些外交行为和政策按照钟摆摆动模式行事,呈现出各种形态:或左或右,或东或西,时冷时热,若即若离,摆幅大小,摆频快慢,强摆弱摆,甚至停摆。这些被称之为外交“钟摆现象”。

外交上的“钟摆现象”,东西方均有之。这种现象一般出现在“改朝换代”时期,或者重要岗位人事变动阶段。执政者出于某种国内政治考虑或其他内外因素,调整有关外交政策,或根本性调整(大调),或策略性调整(小调)。有的是明调,也有的是暗调。国际上,也不乏有极端的实例:初期采取较为极端的政策和做法,此时钟摆向右摆向极端,其后或因内外客观形势出现变化,或因在实操实践中严重碰壁,外交政策和做法又会出现往回调整,外交钟摆重新回到中间应有状态。

缅甸自1948年独立以来,多届政府基本上都是奉行不结盟的中立外交政策,其中显著特点之一就是善于搞大国平衡外交。既然是搞平衡,就有一个动态平衡过程,各阶段就有各阶段的侧重,或有不断微调的表现。这就是缅甸式的某种程度上的外交“钟摆现象”。

远的不说,仅看近期。2010年11月多党制大选之后,缅甸便进入国家民主转型的新历史时期。吴登盛总统执政期间,缅甸政治社会生态发生巨变,外交方面也从东方“单向倚重”形态向东西方“双向修好”形态转变,但在政策或策略实施过程中,则有时客观上出现了顾及某方重大关切而忽视另外方重大利益。不少观察家认为,缅甸搁置密松水电站大项目就是一个典型事例。不管从哪个角度看,这无疑是一次不言而喻的“钟摆现象”。

缅甸新总统吴温敏已走马上任,全国民主联盟(民盟)政府在新阶段里会不会出现对外交政策些许调整(微调)?换言之会不会出现新的“钟摆现象”?不少专家学者已经分析认为,这次总统换人,缅甸政治架构不会受影响,政局也不会有大变化。然而,大家好像对缅甸对外关系讲得不多,说得不透。人们不妨再细看看总统换人的背景,以便更多更好地思考缅甸对外关系问题。

民盟执政两年来,缅甸在维护国家稳定、处理军政关系、推进和平进程、改善民生经济、发展对外关系等方面取得了一定进展和政绩。比如,在3月31日结束的2017-2018财政年度里,缅甸吸引外资超过60亿美元的计划目标,对外贸易总额达到超300亿美元的历史最高水平。当然,民盟政府还面临着巨大挑战,承受着来自国内外多重巨大压力。

纵观缅甸外交发展脉络,横看民盟对外关系现状,民盟政府还是奉行了缅甸一贯坚持的中立外交政策,重视睦邻关系、重视东盟关系,重视对华关系,也重视缅西关系。尽管如此,但一向支持昂山素季的美英等西方国家还是拿若开邦问题说事儿,挥舞人权大棒,狠狠打压她主政的缅甸。若开邦问题是个老问题,新情况则是去年8月25日若开邦30个军警边防哨所遭到袭击,这被官方定性为恐怖袭击。这次暴恐事件引发了各种连锁反应,其中包括数十万难民逃到孟加拉国。不少中立观察家认为,西方如此借机打压民盟政府,就是缅甸没有像西方期望的那样倒向西方,缅甸还是缅甸。

无可讳言,缅甸这次更换总统就是民盟政府应对巨大压力和挑战的一种图新求变举措。没有多少人怀疑民盟政府一直努力修复与西方国家的关系。深入观察也不难发现,在若开邦问题上,西方国家主要还是把批评重点对准缅甸军方。换个角度想,缅甸要完全实现真正到位的民主转型,民盟等缅甸政治力量还是期盼和需要西方的支持。简言之,西方不会放弃缅甸,采取利诱争取和施加压力两手必然是常态。从多维度看,缅甸依然是大国博弈的一个重要节点地区。

在笔者看来,缅甸还有两个现象比较令人关注,也颇为耐人寻味。其一,过去军政府时期,西方给予缅甸压力要比现在大得多,甚至于把缅甸定为“邪恶轴心国”,缅美关系陷入冰冷期。即使如此,缅甸也没有完全倒向东方某些国家,还是坚持走自己的路,念自己的经。

其二,在缅甸对外关系中,就双边关系而言,政治关系和经济关系往往表现出两张皮。经热不等于政热,经热未必能转化为政热;政热不等于经热,政热也未必能转化为经热。缅甸观察家们常常以缅日关系和缅华关系为例而言之。

在过去两年里,中缅两国政治关系是有温度的,说有较高热度也可以。然而,经济关系显然跟不上趟,或者说不那么匹配。观察家认为,其主要表现有:对于被巩发党(联邦巩固与发展党)政府单方面搁置的中资企业已投入巨资的密松水电站大项目,民盟政府至今还没有一个明确说法,中资企业在前政府末期中标的皎漂经济特区(含深水港)项目推进速度很缓慢(有关实质性事宜仍在谈判之中),等等。

尽管中国到目前为止依然是缅甸最大的外资来源国和最大的贸易伙伴国,但是不可否认的是过去两年多时间里,中方对缅投资数量和速度大不如前。显而易见,缅方对中方大项目没有明确说法等,某种程度上影响中企投资的积极性。从另一个角度看,民盟政府吸引外资还是基本实现了预期目标。这就说明缅甸市场潜力大和需求多的磁性现象的确存在,市场已无情显示放弃容易竞争难。

事实上,美国等西方国家在缅甸的投资都比较少,只有日本近些年来投资增速加快。对缅甸投资比较快比较多的还是新加坡等亚洲邻国。无论对中企,还是对其他国家企业,缅甸社会对投资的挑剔度随着社会的自由度增加而大大增加,有的完全是政治化、情绪化和偏见化。这些都是掣肘缅甸吸引外资的重要因素。

尽管专家们对于新总统上台后缅甸政局和政策不会有重大改变基本上有共识,但是笔者还是认为一定程度上的钟摆现象将会有的。缅甸从国家利益、政治现实、社会民意出发,做些政策和做法的微调是有可能的。尤其两年后缅甸又要面临大选,在这个大考来临之前,民盟政府对于同样问题可能就有不同考量、不同侧重和不同策略。

在地缘政治中,处于博弈场中的小国,往往东西摇摆,关系起伏,还是可以理解的。但不可取的是,有的甚至做出牺牲一方利益而谋取另一方的青睐,这需要对此保持高度警觉。

总有人说,观察缅甸就像雾里看花。有一位专家则说,如果去掉俯视的目光、高傲的眼神、有色的眼镜和自嗨的镜框,那么就会有一双明察秋毫观察缅甸的慧眼。

根据缅甸多年一贯表现,尽管过去有时有外交“钟摆现象”,但是摆动幅度都不大。鉴于缅甸当下面临诸多挑战,民盟政府某个阶段出现外交“钟摆现象”也不足为奇,但可以预料摆幅有限。只要保持和发展互利共赢的友好合作,中缅两国关系总会历久弥新,大放异彩。

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华语智库专栏作者  |  张云飞

华语智库高级研究员。知名缅甸问题专家、新华社世界问题研究中心研究员、瞭望智库特约研究员、亚太智库研究员。曾任新华社仰光分社首席记者、新华社《环球》杂志社总编辑兼总经理。

本文系华语智库专家学者 张云飞 专稿,转载请注明出处、作者和本文链接


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